第二批自贸区开闸在即，广东有望赢得先机。日前，广东省委书记胡春华会见香港总商会访问团一行时表示，中国（广东）自由贸易试验区（简称“广东自贸区”）将很快落实，目前广东正在学习、改进和借鉴上海自贸区经验，希望启动后比上海更加完善。
“广东自贸区什么时候获批？”“横琴在广东自贸区中如何定位？”11月18日，在一次新闻发布会上，横琴新区管委会主任牛敬被众多媒体记者团团围住。牛敬在接受经济观察报记者采访时表示，横琴新区设立初始，就是按照自贸区、“类自贸区”的发展方式在探索，广东自贸区获批后，横琴新区作为广东自贸区的重要组成部分，将面临“新区”和“自贸区”的政策叠加和功能叠加效应。
2009年，国务院常务会议通过《横琴总体发展规划》，横琴被定位为“一国两制”下探索粤港澳合作新模式的示范区、深化改革开放和科技创新的先行区、促进珠江口西岸地区产业升级的新平台。今年1-10月份，横琴新区初步预计实现GDP 45亿元，同比增长56.8%；实际吸收外资2.13亿美元，同比增长59.51%。
五年间，珠海横琴，从珠海市香洲区下属一个人口不足5000人的边陲小镇，变成今天拥有市一级管理权限的省政府派出机构——比行政授权更让外商关注的，是这里作为“特区中的特区”正在试验的国际化通关、营商、金融财税规则以及致力于打造趋同港澳的发展环境。
建区已过五年，自贸区等待获批，横琴新区的官员们将要赶往新的“考场”，回答新的“考题”——是要向上争取更多优惠政策还是寻求体制机制创新？是继续坚持“服务港澳”还是探索全面开放？同处广东自贸区的横琴、前海、南沙三地要同质竞争还是产业协同？
不能只求“政策洼地”
前不久，家住珠海市主城区的何冲（化名），辞去珠海市政府某实权部门的职位，到离市区40分钟车程的横琴新区管委会当一名普通科员。
“考到管委会，是珠海很多年轻人梦寐以求的。”何冲说，这里有相对扁平化、不官僚的“小政府”——尽管管委会书记是珠海市委常委，但整个管委会的公务员职数才90多人，管委会下面的财金事务局（对接财政、金融、投资三项职能）才9个公务员，而且不分科室。正处级的局长天天在年轻人面前走过，天天和年轻的同事们一起开会。
催生高强度、高效率、高薪酬行政管理体系的，是澳门社会对涉澳新政的“催赶”。新闻发布会当天，横琴新区管委会奉上一份长长的政策清单：澳门轻轨延伸横琴线将在今年底动工，在全国率先降低澳门金融机构的准入门槛，粤澳合作产业园实现了向澳门企业的定向供地……
并非每项政策落地都一马平川。“金融招商不仅要吸引金融机构进驻，往往更主要的是要加强与"一行三会"等金融监管部门沟通、协调，争取政策支持。”当地政府一位知情人士告诉本报记者。实际上，国务院批复给横琴的“允许区内金融机构开办离岸业务”等金融创新政策并未落地；开展“探索资本项目可兑换”的先行试验等政策则尚待细化。
但一味追求政策优惠，并不是设立自贸区的初衷。今年9月，国务院总理李克强在2014年夏季达沃斯论坛开幕式特别致辞中重申：“我们在上海搞自贸区的试验，可以说是一个改革的"高地"，而不是一个政策的"洼地"。”
为此，横琴新区积极探索“准自贸区”政策，推进可向全国复制、推广的体制机制创新。“电子围网”“24小时通关”等政策已走在上海自贸区的前面。
“五年前，按照习近平总书记的话说，横琴还是"蕉林绿野，农庄寥落"，横琴在经济规模、税收规模对广东的辐射能力还很小。”牛敬认为，横琴对广东的贡献，主要是在深化改革、扩大开放、“一国两制”下粤港澳合作的体制机制创新方面进行大量探索。
从“服务港澳”到全面开放
乘车绕岛，横琴有太多“澳门”的痕迹。环岛路靠近澳门的一侧，仅隔着一道2米多高的围墙，就是占地面积为澳门大学10倍的澳大横琴校区。横琴蚝生态园的大排档一条街，为了吸引澳门人而建成拱顶圆柱的葡式风格。即便是横琴镇上的民居，也正在经历一场“穿衣戴帽”——搭着脚手架的灰墙即将被刷成乳白、乳黄和蓝色，塑造最能吸引境外旅游者的“海岛风情”。
今年上半年，横琴新区首次向澳门公布《横琴新区支持澳门经济适度多元发展的十一条措施》，明确“澳门优先”原则：“新区开发尤其是涉及土地出让、产业建设、资本参与、城市基础设施等资源开发，同等条件下优先支持粤澳合作产业项目。”“横琴新区从诞生之日起，肩负着促进澳门经济多元化发展和长期繁荣稳定的神圣使命。而澳门的发展目标是世界旅游休闲中心和中国与葡语系国家经贸合作平台。”横琴新区管委会党委副书记叶真向经济观察报透露，下一阶段，横琴新区将继续配合澳门拓展发展空间，一是在国家旅游局指导下，研究如何支持澳门建成世界旅游休闲中心；二是在商务部指导下，研究如何打造中国与葡语国家的经贸合作平台；三是研究如何协力澳门经济多元化发展。目前，相关研究课题已经取得阶段性成果，正在进入收尾阶段，横琴新区将分别从中提炼政策支持措施。
但自贸区不能仅仅盯着一桥之隔的澳门。广东省综合改革发展研究院院长徐印州接受经济观察报采访时强调：“自贸区应当是国际化的，而不应该特别指向港澳，还应该面向东盟、澳洲甚至整个环太平洋(601099,股吧)的全球市场！”
“公平贸易是全球自由贸易（园）区通行的游戏规则。”珠海市政府一名官员也表示，广东自贸区申报之初，曾讨论过制定两份外商投资准入特别管理措施（简称“负面清单”），其中一份与上海自贸区类似，针对所有外资准入的负面清单，另一份则是专门针对港澳，即CEPA（《关于建立更紧密经贸关系的安排》）项下的负面清单。
但该官员解释说，由于两套负面清单对港资、澳资与其他外资区别对待，不符合WTO规则等国际惯例，广东省最终放弃了拟定两套负面清单的方案，把广东版负面清单放在投资便利化、服务贸易自由化的国家战略下通盘考虑。另外，如果广东单独设立CEPA项下的负面清单，就出现与上海自贸区不一致的地方，许多地方会学不来，不符合中央提出的“可复制、可推广”的要求。
徐印州认为，自贸区只面向港澳，还面临一个问题——香港、澳门都是APEC、WTO框架之下的独立经济体，不光是国务院批下来就行，还需要香港、澳门同意签署协定才行。而中国（广东）自由贸易试验区是自主改革和全面开放，不需要等港澳通过。
“我们服务港澳的方向不会变。”牛敬对此定调说，下一阶段工作仍然是在2009年国务院批复的《横琴总体发展规划》指导下推进，横琴新区的发展定位、方向、功能没有大变化。我们将围绕支持港澳长期繁荣稳定、促进澳门产业多元发展。与此同时，横琴将向全球投资者开放，打造最开放的口岸、最宽松的体制、最优惠的政策、最宜居的环境。
定位高端服务业
前不久，拱北海关缉私局横琴分局主任科员吴满平刚获得了“我为珠海改革建言献策”活动一等奖。他的建言《关于横琴新区创新工作中如何处理好几个关系问题的思考》得到珠海市委书记李嘉的关注。
最先公开呼吁横琴设立自贸区的吴满平在建言中直言，媒体最近披露出来的广东自贸区方案，对横琴新区弊大于利。按照这一方案，不论是广东自贸区的“发展新型国际贸易方式，探索建设现代金融服务创新区”的定位，还是确立的“国际制造、国际物流、国际贸易、国际维修、国际研发和国际结算等六大中心”的目标，都不是横琴新区的优势和发展方向；一旦实施，横琴新区将和省内其他三个自贸园在同一起跑线上，亦步亦趋，前景堪忧。
正在申报的广东自贸区方案覆盖深圳前海深港现代服务业合作区（简称“前海”）、珠海横琴新区、广州南沙新区（简称“南沙”）和白云空港等四大区域。不只是顶层政策，随着横琴全面开放的启动，前海、横琴之间的港、澳招商边界越来越模糊，前海、横琴、南沙的产业定位也有重叠之处。
公开资料显示，前海合作区重点发展金融、现代物流、信息服务、科技服务和其他专业服务，并在金融创新上作积极的探索。横琴新区重点发展商务服务、金融服务、休闲旅游、文化创意、科教研发、高新技术和中医药等现代化服务业。南沙新区则重点发展航运物流服务业、高端商务和商贸服务业、科技智慧产业、高端装备及技术产业、健康休闲产业等五大主导产业，并以南沙新区保税港区为载体，发展临港经济和物流业。“产业发展重点都放在第三产业上，每个区域重点发展的产业至少有五种。”广东人大常委会委员、暨南大学经济学院教授杨英今年7月撰文称，前海、横琴、南沙的产业发展定位过宽，发展特色不够突出，区域间在定位目标和发展重点上有些重合，存在一定程度的功能替代和同质竞争问题，造成重复建设和资源浪费。
广东自贸区成立后，横琴在四大区域中如何脱颖而出？“横琴比金融创新拼不过前海，比研发制造和外贸额拼不过南沙，比保税展示又拼不过白云空港区域。”吴满平建议，横琴新区的比较优势是地理上与港澳毗邻，生活上来往方便，要争取融入粤港澳优质生活圈，在通关便利、旅游购物、娱乐休闲方面多做文章。“今后，横琴新区的主导产业依然是高端服务业，包括商务服务、金融服务、文化创意、科教研发、休闲旅游、中医保健、高新技术等等。”牛敬回应说，横琴新区没有上海自贸区和广东南沙那样的加工制造业、物流业基础，更多地要在服务贸易开放方面探索出新路子。
为避免省内各自贸区域内耗，杨英建议，南沙、前海和横琴三个合作平台及试验区可以由广东省政府牵头，三个试验区组成“粤港澳经济合作平台建设协调委员会”，指导及协调三个合作平台建设中出现的区域利益和争端，使三个合作试验区的政府合作机制得以真正建立，平衡各试验区的利益。
